Blog

Γιώργος Κασιμάτης: ΟΙ ΣΥΜΦΩΝΙΕΣ ΔΑΝΕΙΣΜΟΥ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ ΜΕ ΤΗΝ Ε.Ε. ΚΑΙ ΤΟ ΔΝΤ (2010)

ΓΙΩΡΓΟΣ IΚΑΣΙΜΑΤΗΣ

 

ΟΙ ΣΥΜΦΩΝΙΕΣ ΔΑΝΕΙΣΜΟΥ

 

ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ ΜΕ ΤΗΝ Ε.Ε. ΚΑΙ ΤΟ ΔΝΤ

 

ΚΑΤΑΦΩΡΕΣ ΠΑΡΑΒΙΑΣΕΙΣ

ΤΟΥ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΚΑΙ TOY ΕΥΡΩΠΑΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

ΚΑΙ TOY ΕΛΛΗΝΙΚΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

 

ΜΝΗΜΟΝΙΟ ΘΕΣΕΩΝ

 

ΑΘΗΝΑ 2010

1. ΤΟ ΠΛΕΓΜΑ ΤΩΝ ΚΕΙΜΕΝΩΝ

 

Στη Βουλή των Ελλήνων είναι κατατεθειμένο σχέδιο νόμου με ημερομηνία 3 Ιουνίου 2010 και με τίτλο «Κύρωση της από 8 Μαΐου 2010 Σύμβασης Δανειακής Διευκόλυνσης μεταξύ αφ' ενός της Ελληνικής Δημοκρατίας ως δανειολήπτη (στο εξής: Δανειολήπτης) και αφ' ετέρου των λοιπών 15 κρατών-μελών της Ευρωζώνης ως δανειστών (στο εξής: Δανειστές), καθώς και του από 10 Μαΐου 2010 «Διακανονισμού χρηματοδότησης αμέσου ετοιμότητας από το Διεθνές Νομισματικό ΤαμείοΣυμμετοχή της Ελλάδας στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης».

 

Οι διεθνείς συμβάσεις που περιλαμβάνει αυτό, το προς κύρωση, νομοσχέδιο είναι οι εξής:

 

1) Η «Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης» μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας και των κρατώνμελών της Ευρωζώνης της 8-5-2010, 80 δις € (πρόκειται για το ποσό που ανέλαβαν να καταβάλουν τα 15 κράτη-μέλη της Ευρωζώνης εκτός από το ΔΝΤ), με 7 Παραρτήματα (στο εξής: «Σύμβαση»).

 

2) Το «Μνημόνιο Συνεννόησης» μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που ενεργεί για λογαριασμό των κρατών-μελών της Ευρωζώνης της 3-5-2010 (στο εξής «Μνημόνιο»), το οποίο περιλαμβάνει:

α) το Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής (στο εξής: ΜΟΧΠ),

β) το Μνημόνιο στις Συγκεκριμένες Προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής (στο εξής: ΣΠΟΠ ), και

γ) το Τεχνικό Μνημόνιο Συνεννόησης (στο εξής: ΤΜ).

 

3) Η Συμφωνία μεταξύ Ελληνικής Δημοκρατίας και Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ), με την οποία το ΔΝΤ εγκρίνει τον από 10-5-2010 διακανονισμό χρηματοδότησης αμέσου ετοιμότητας από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και τη Συμμετοχή της Ελλάδας στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης (στο εξής: Συμφωνία Έγκρισης ΔΝΤ).

 

Στη Σύμβαση περιλαμβάνονται τα εξής Παραρτήματα:

Παράρτημα 1. Κατάλογος Δανειστών,

Παράρτημα 2. Υπόδειγμα αιτήματος χρηματοδότησης,

Παράρτημα 3. Υπόδειγμα ανακοίνωσης αποδοχής,

Παράρτημα 4. Υπόδειγμα Νομικής Γνωμοδότησης (πρόκειται για υπόδειγμα Γνωμοδότησης του Νομικού Συμβούλου του Κράτους του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και του Νομικού Συμβούλου του Κράτους του Υπουργείου Οικονομικών (στο εξής: Γνωμοδότηση ΝΣΚ),

Παράρτημα 5. Καθορισμός επιτοκίου euribor,

Παράρτημα 6. Υπόδειγμα Σύμβασης Εκχώρησης και

Παράρτημα 7. Συμφωνία μεταξύ των Πιστωτών (η οποία ορίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των κρατώνμελών της Ευρωζώνης ως δανειστών της Ελλάδας).

 

Στη Συμφωνία μεταξύ των Πιστωτών περιλαμβάνονται τα εξής Παραρτήματα:

Παράρτημα 1. Κατάλογος των Μερών με τις αντίστοιχες δεσμεύσεις τους (σε ευρώ),

Παράρτημα 2. Κλείδα Συνεισφοράς,

Παράρτημα 3. Ειδική περίπτωση υψηλότερου κόστους χρηματοδότησης,

Παράρτημα 4. Υπόδειγμα επιβεβαίωσης δέσμευσης και

Παράρτημα 5. Υπόδειγμα ανακοίνωσης εκταμίευσης.

 

Τα κείμενα που εισάγονται για κύρωση με το παραπάνω, από 3-6-2010 σχέδιο νόμου, συνιστούν το σύνολο των διεθνών συμφωνιών δανεισμού της Ελλάδας για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης (στο εξής: Συμφωνίες Δανεισμού).

 

Επισημαίνεται ότι

 

• το από 3-5-2010 «Μνημόνιο»υπογεγραμμένο ως πολιτικό κείμενο από τον Υπουργό Οικονομικών και το Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, κατέστη διεθνής συμφωνία (δεσμευτική) με την επισύναψή του στη «Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης» της 8-5-2010,

[Υποσημ: Βλ. «Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης», Προοίμιο (6), (7) και (8), και «Μνημόνιο Συνεννόησης» Προοίμιο. Ο τίτλος «Μνημόνιο» χρησιμοποιείται συνήθως σε συμφωνίες καθαρά πολιτικές και μη δεσμευτικές. Στην προκείμενη περίπτωσηκατέστη δεσμευτική διεθνής συνθήκη, ως αναπόσπαστο μέρος της Σύμβασης και με βάση την εκπεφρασμένη βούληση των μερών (βλ. σχετικώς Εμμ. Ρούκουνα, Διεθνές Δίκαιο, τεύχος 1, 3η έκδοση, Αθήνα-Κομοτηνή 2004, σελ. 153 επ., ιδίως 155].

 

• τα Παραρτήματα ως αναπόσπαστο μέρος της Σύμβασης και οι επιμέρους συμβάσεις με τα Παραρτήματά τουςαλληλοσυνδέονται και αλληλοεξαρτώνται κατά τρόπο ώστε να ισχύουν ως ενιαίο σύστημα συμβατικής δέσμευσης, χωρίς η ισχύς της μιας ή του ενός να διαχωρίζεται από την ισχύ των άλλων. Επισημαίνεται, επίσης, ότι,

 

• σύμφωνα με την ειδική ρήτρα του προοιμίου του Μνημονίου, θα καθίστανται παραρτήματα και θα αποτελούν αναπόσπαστα μέρη του Μνημονίου όλες οι μελλοντικές τροποποιήσεις του («επικαιροποιημένα» και άλλα Μνημόνια).

 

Δύο ημέρες πριν από την υπογραφή των παραπάνω διεθνών συμβάσεων «Σύμβασης» και «Μνημονίου» και 4 ημέρες πριναπό τη Συμφωνία Έγκρισης ΔΝΤ του «Διακανονισμού Χρηματοδότησης Άμεσης Ετοιμότητας», ψηφίστηκε με τη διαδικασία του κατεπείγοντος (άρθρο 109 ΚτΒ) και τέθηκε σε ισχύ ο ν. 3845/2010 (ΦΕΚ 65/652010) με τίτλο: «Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο».

 

Ο εν λόγω νόμος περιλαμβάνει 7 άρθρα, τα οποία αριθμούνται ολογράφως, όπως συνηθίζεται στους νόμους κύρωσης διεθνών συμβάσεων που περιλαμβάνουν και διατάξεις εκτέλεσής τους, και 4 Παραρτήματα (από τα οποία το τέταρτο έχει 3 ειδικότερα Παραρτήματα).

 

• To Παράρτημα I του νόμου περιέχει το κείμενο με τίτλο: «Δήλωση των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Ζώνης του Ευρώ», με τόπο και ημερομηνία έκδοσης: Βρυξέλλες, 25 Μαρτίου 2010.

• Το Παράρτημα II περιέχει κείμενο στην αγγλική και στην ελληνική με τίτλο: «Δήλωση για την στήριξη της Ελλάδας από τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης», με τόπο και ημερομηνία έκδοσης Βρυξέλλες, 11 Απριλίου 2010.

• Το Παράρτημα III περιέχει κείμενο με τίτλο: «Ελλάδα Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής», με ημερομηνία έκδοσης 3 Μαΐου 2010.

• Το Παράρτημα IV περιέχει κείμενο με τίτλο: «Ελλάδα: Μνημόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριμένες Προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής», με ημερομηνία έκδοσης 3 Μαΐου 2010.

 

Το Παράρτημα ΙV ακολουθούν τρία Παραρτήματα:

• Παράρτημα 1. Παροχή Στοιχείων,

• Παράρτημα 2. Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας και

• Παράρτημα 3. Προϋποθέσεις Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων.

 

Σύμφωνα με το Άρθρο Πρώτο §§ 13 του ν. 3845/1010, τα κείμενα των τεσσάρων Παραρτημάτων αποτελούν τα συστατικά έγγραφα του «Μηχανισμού Στήριξης της Ελληνικής Οικονομίας» «που συγκροτήθηκε σύμφωνα με τις Δηλώσεις» (των Παρ. Ι και ΙΙ) από τα κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.

 

Τα δύο «Μνημόνια» (Παρ. Ill και IV) αποτελούν το «Σχέδιο Προγράμματος» «για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης», το οποίο καταρτίστηκε από το Υπουργείο Οικονομικών και διαβιβάστηκε στον Πρόεδρο του Συμβουλίου των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωζώνης, στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στην Κεντρική Ευρωπαϊκή Τράπεζα και στο ΔΝΤ.

 

Με την παράγραφο 4 του Άρθρου 1 του ιδίου ν. 3845/2010, ορίζονται τα ακόλουθα: «Παρέχεται στον Υπουργό Οικονομικών η εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό Δημόσιο και να υπογράφει κάθε μνημόνιο συνεργασίας, συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού, διμερή ή πολυμερή, με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, προκειμένου να εφαρμοστεί το πρόγραμμα της προηγούμενης παραγράφου. Τα μνημόνια, οι συμφωνίες και οι συμβάσεις του προηγούμενου εδαφίου, εισάγονται στη Βουλή για κύρωση». Σημειώνεται ότι με βάση αυτή την εξουσιοδότηση ο Υπουργός Οικονομικών υπέγραψε τις παραπάνω Συμφωνίες Δανεισμού.

 

Πέντε ημέρες μετά τη δημοσίευση του ν. 3845/2010, τρεις ημέρες μετά τη σύναψη της Σύμβασης και του Μνημονίου και μία ημέρα μετά τη Συμφωνία Έγκρισης του ΔΝΤ, το τελευταίο εδάφιο της παραγράφου 4 του Άρθρου 1 του ν. 3845/2010τροποποιήθηκε με το ν. 3847/2010 (ΦΕΚ Α 67/11-5-2010), Άρθρο Μόνο, παράγραφος 9, ως εξής: «Τα μνημόνια, οι συμφωνίες και οι συμβάσεις του προηγούμενου εδαφίου εισάγονται στη Βουλή για συζήτηση και ενημέρωσηΙσχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους».

 

Αυτή η νομοθετική παρέμβαση αποτελούσε, προφανώς συμμόρφωση του εσωτερικού δικαίου με το άρθρο 15 της Σύμβασης, το οποίο, στην πραγματικότητα (βλ. λίγο πιο κάτω), όριζε την έναρξη ισχύος των Συμφωνιών Δανεισμού με την υπογραφή τουςχωρίς, βεβαίως, να ληφθεί υπ' όψη ούτε ότι η εν λόγω νομοθετική «συμμόρφωση» ήταν αντισυνταγματική, ούτε ότι οι Συμφωνίες, για να αρχίσουν να ισχύουν, δεν είχαν επικυρωθεί κατά το Σύνταγμα.

 

Πάντως, διερωτάται κανείς, γιατί μετά την τροποποίηση αυτήη οποία (όπως θα δούμε και πιο κάτω) κατάφωρα παραβιάζει το Σύνταγμακατατέθηκαν στη Βουλή τα κείμενα των Συμφωνιών Δανεισμού με το νομοσχέδιο της 3-6-2010 προς κύρωση,αφού η κύρωσή τους είχε «καταργηθεί» και αντικατασταθεί με «συζήτηση και ενημέρωση» και ως έναρξη της ισχύος και της εφαρμογής τους είχε οριστεί η ημερομηνία της υπογραφής τους. Ίσως, γιατί στα συμβαλλόμενα μέρη, οπωσδήποτε δε στον Υπουργό Οικονομικών που είχε την αρμοδιότητα της πρωτοβουλίας για την κύρωση ήταν γνωστό το ανυπόστατο της τροποποίησης. Επιπλέον δε, η κατάθεσή τους στη Βουλή ένα μήνα περίπου μετά την έναρξη εφαρμογής τους, έδωσε χρόνο να μείνουν μακριά από κάθε δυνατότητα των κρίσιμων «λεπτομερειών» τους και να καταστούν «τετελεσμένα».

 

Τα άρθρα 2 έως και 6 του ν. 3845/2010 περιλαμβάνουν ουσιαστικές διατάξεις επιβολής και εξουσιοδοτήσεις εφαρμογής μέτρων, που συνιστούν εφαρμογή του «μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο», όπως ακριβώς προαγγέλλει ο τίτλος του νόμου, ενώ το άρθρο 7 ορίζει την έναρξη ισχύος των διατάξεών του.

 

2. Η ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑ ΣΥΝΑΨΗΣ ΚΑΙ Η ΙΣΧΥΣ ΤΩΝ ΣΥΜΦΩΝΙΩΝ ΔΑΝΕΙΣΜΟΥ

 

Σύμφωνα με το ελληνικό Σύνταγμα (άρθρο 36 § 1), αποκλειστικά αρμόδιος για τη διεθνή εκπροσώπηση του κράτους και για τη συνομολόγηση των διεθνών συνθηκών είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας.

 

Η αρμοδιότητα της συνομολόγησης ενέχει και την αρμοδιότητα της επικύρωσης. Το άρθρο 36 § 2 Συντάγματος ορίζει ότι: «Οι συνθήκες για εμπόριο, φορολογία, οικονομική συνεργασία και συμμετοχή σε διεθνείς οργανισμούς ή ενώσεις, και όσες άλλες περιέχουν παραχωρήσεις για τις οποίες, σύμφωνα με άλλες διατάξεις του Συντάγματος, τίποτε δεν μπορεί να οριστεί χωρίς νόμο, ή οι οποίες επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόμο που τις κυρώνει». Με αυτές τις διατάξεις της παραγράφου 2, το Σύνταγμα προσθέτει στη διαδικασία συνομολόγησης και επικύρωσης διεθνών συμβάσεων με το εν λόγω περιεχόμενο, την «κύρωση» (αντί του ορθού «επικύρωση») με τυπικό νόμο.

 

Στην πράξη της σύγχρονης δημοκρατίας, όπου οι ουσιαστικές διαπραγματεύσεις και η ουσιαστική συνομολόγηση ανήκει και γίνεται από την πολιτικά υπεύθυνη κυβέρνηση, η αρμοδιότητα της επικύρωσης (την οποία ενέχει η «συνομολόγηση» του Προέδρου της Δημοκρατίας, που προβλέπει το άρθρο 36§1) είναι τυπική και γίνεται με την ανταλλαγή των επικυρωτικών εγγράφων μέσω του Υπουργείου των Εξωτερικών, οπότε, μαζί με την υπογραφή τους, ολοκληρώνεται η σύναψη της διεθνούς σύμβασης. Στη διεθνή πρακτική, ακολουθείται, όμως, και η απλοποιημένη διαδικασία σύναψης διεθνών συμβάσεων των συμβάσεων που, συνήθως, αποκαλούνται «διεθνείς συμβάσεις απλοποιημένης μορφής» ή «απλοποιημένου τύπου». Πρόκειται για διαδικασία, όπου παρακάμπτεται η αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας για επικύρωση των συμβάσεων και αρκεί η υπογραφή των εκπροσώπων των συμβαλλόμενων μερών. (Βλ. σχετικώς Εμμ. Ρούκουνα, ό.π., σελ. 147 επ. 14).

 

Με άλλες λέξεις, οι διεθνείς αυτές συμφωνίες ισχύουν στο επίπεδο του διεθνούς δικαίου, δεσμεύοντας διεθνώς τα συμβαλλόμενα κράτη με και από την υπογραφή τους. Όταν, όμως, πρόκειται για σύναψη διεθνών συμβάσεων για τις οποίες το σύνταγμα της συμβαλλόμενης χώρας επιβάλλει και την επικύρωση της Βουλής (όπως ισχύει για την Ελλάδα βάσει του άρθρου 36 § 2 Συντάγματος), η απλοποιημένη διαδικασία δεν μπορεί να παραλείψει την πρόσθετη αυτή επικύρωση με τυπικό νόμο.

 

Η εν λόγω απλοποιημένη διαδικασία, η οποία, παρά την έλλειψη ρητής συνταγματικής διάταξης, [Θα πρέπει εδώ να δεχθούμε διάπλαση συνταγματικού εθίμου] αποτελεί συνήθη ελληνική πρακτική κυρίως για οικονομικού περιεχομένου συμβάσεις, ακολουθήθηκε και στην προκείμενη περίπτωση των Συμφωνιών Δανεισμούαπό τις οποίες η Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης και το Μνημόνιο Συνεργασίας συνήφθησαν με την υπογραφή των αντιπροσώπων που ορίζονται στις συμφωνίες, η δε Συμφωνία Έγκρισης του ΔΝΤ συνομολογήθηκε με την επίσης θεμιτή μορφή της ανταλλαγής επιστολών των αρμόδιων εκπροσώπων των συμβαλλόμενων μερών. Παραλείφθηκε, όμως, η επικύρωση με τυπικό νόμο, που αποτελεί συστατικό στοιχείο και των συμβάσεων απλοποιημένηςδιαδικασίας (ή μορφής). Και τούτο, γιατί οι Συμφωνίες Δανεισμού περιέχουνδιατάξεις από όλες της κατηγορίες διεθνών συνθηκών του άρθρου 36 § 2 Σ, προπάντων δε επιβαρύνουν ατομικώς τους Έλληνες. Συγκεκριμένα, περιέχουν διατάξεις: επιβολής φορολογίας, οικονομικής συνεργασίας μέσω δανεισμού και συμμετοχής στην ΕΕ, σοβαρών παραχωρήσεων εθνικής κυριαρχίας και επιβολής σοβαρών ατομικών βαρών στους Έλληνες (περικοπές μισθών, συντάξεων κ.ά.). Η παράλειψη αυτή, δημιουργώντας έλλειψη συστατικού στοιχείου της συνομολόγησης των Συμφωνιών Δανεισμού, αφορά στην ισχύ των εν λόγω συμφωνιών στο επίπεδο του διεθνούς δικαίου. [Σημείωση: Βλ. Κ. Ιωάννου, Κ. Οικονομίδη, Χ. Ροζάκη, Α. Φατούρου, Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Αθήνα-Κομοτηνή, 1988, σελ. 121 επόμενα, με βιβλιογραφία. Βλ. καιΡούκουνα, ό.π., σελ. 149 επ]

 

Σημειώνεται εδώ ότι, σύμφωνα με το άρθρο 15 της Σύμβασης, η έναρξη ισχύος της (η οποία, λόγω της αλληλεξάρτησής τους, αποτελεί και έναρξη ισχύος και των Συμφωνιών Δανεισμού) εξαρτήθηκε από δύο όρους: πρώτον, από την επίσημη παράδοση στους Δανειστές της Νομικής Γνωμοδότησης των δύο νομικών Συμβούλων του Κράτους κατά το άρθρο 4 (1) (β) και δεύτερον,από το χρόνο που θα λάβει η Επιτροπή Επιβεβαιώσεις Δέσμευσης από κρίσιμο αριθμό Δανειστών. Δεδομένου, όμως, ότι οι δύο αυτοί όροι είχαν πληρωθεί προκαταβολικώς, το άρθρο 15 της Σύμβασης όριζε, στην πραγματικότητα, ως έναρξη ισχύος την ημερομηνία υπογραφής τους. Έτσι, ορίστηκε μεν η άμεση έναρξη ισχύος των Συμφωνιών Δανεισμού, αλλά η επικύρωσή τους από τη Βουλή με νόμο δεν έγινε. Συνεπώς, και η έναρξη ισχύος τους είναι έωλη. Παρά ταύτα, οι Συμφωνίες Δανεισμού άρχισαν να εφαρμόζονται από την ημερομηνία της υπογραφής τους.

 

Πέρα, όμως, από το άρθρο 36 § 2 Συντάγματος, το άρθρο 28 § 1 εδ. α Σ ορίζει ότι οι διεθνείς συμβάσεις «αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου … από την επικύρωσή τους με νόμο». Ανεξάρτητα από τα προβλήματα που έχουν επισημανθεί ως προς τη χρησιμοποίηση από το συντακτικό νομοθέτη των όρων «κύρωση» και«επικύρωση» στα άρθρα 36 § 2 του Συντάγματος, και 28 § 1 εδ. α, κατά την ορθή ερμηνεία της δεύτερης διάταξης, το Σύνταγμα απαιτεί, για την ένταξη κάθε διεθνούς σύμβασης στο εσωτερικό δίκαιο, την κύρωσή της με τυπικό νόμο, είτε αυτή ανήκει σε κατηγορία συμβάσεων του άρθρου 36 § 2 Σ είτε όχι. Δεδομένου ότι οι Συμφωνίες Δανεισμού δεν έχουν κυρωθεί ακόμη, βάσει του συνδυασμού των διατάξεων του άρθρου 28 §§ 1 και 2 Συντάγματος, δεν ισχύουν στο εσωτερικό της Ελλάδας, με την έννοια ότι δε δεσμεύουν ούτε μπορούν να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα εσωτερικού δικαίου. Και τούτο, ανεξάρτητα από την έγκυρη ή μη σύναψή τους κατά το άρθρο 36 § 2 Συντάγματος.

 

Σχετικά με το ζήτημα της ισχύος των Συμφωνιών Δανεισμού, σημειώνεται ότι η επικύρωση μεν, βάσει του άρθρου 36 § 2, θα μπορούσε, ίσως, να καθυστερήσει, όπως έχει συμβεί στη διεθνή πρακτική, χωρίς να θιγεί η διεθνής δέσμευση της χώρας, αλλάχωρίς την κύρωση του άρθρου 28 § 1 (που θα κάλυπτε unoactu και την επικύρωση) δεν ισχύουν στο εσωτερικό της χώραςκαι, συνεπώς, όλες οι πράξεις εφαρμογής τους είναι ανυπόστατες ως αντισυνταγματικές.

 

To άρθρο 28 § 2 του Συντάγματος, ορίζει: «Για να εξυπηρετηθεί σπουδαίο εθνικό συμφέρον και να προαχθεί η συνεργασία με άλλα κράτη, μπορεί να αναγνωρισθούν, με συνθήκη ή συμφωνία, σε όργανα διεθνών οργανισμών αρμοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγμα. Για να την ψήφιση νόμου που κυρώνει αυτή τη συνθήκη ή συμφωνία απαιτείται πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών».

 

Είναι σαφές ότι με τις Συμφωνίες Δανεισμού παραχωρείται ή αναγνωρίζεται σε όργανα διεθνών οργανισμών (στην ΕΕ, στο ΔΝΤ και στην ΕΚΤ) και τρίτων κρατών (των κρατών μελών της Ευρωζώνης ως Δανειστών διμερών συμβάσεων δανείων)κύκλος αρμοδιοτήτων κατά το Σύνταγμα και των τριών λειτουργιών του κράτους. Πρόκειται για αρμοδιότητες:

 

1) της εκτελεστικής λειτουργίας, που ανήκουν στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (ΠτΔ), στην κυβέρνηση, στους υπουργούς και στους υφυπουργούς, καθώς και σε άλλα όργανα της διοίκησης (άρθρο 26 § 2, 82, 83, 43, 44 και 101 επ. Συντάγματος),

 

2) της νομοθετικής λειτουργίας, που ανήκουν στη Βουλή και στον ΠτΔ (άρθρα 26 § 1 σε συνδ. με τα άρθρα 64 και 73 επ. και 42 Συντάγματος) και

 

3) της δικαστικής λειτουργίας, που ανήκουν στα ελληνικά δικαστήρια (άρθρα 26 § 3 και 87 επ. Συντάγματος). Όλες αυτές οι αρμοδιότητες μεταφέρονται με τη Σύμβαση και το Μνημόνιο σε όργανα της ΕΕ (Συμβούλιο, Επιτροπή και ΕΚΤ), του ΔΝΤ και τρίτων κρατών.

 

¢ Όσον αφορά στην ΠΡΩΤΗ ΚΑΤΗΓΟΡΙΑ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ειδικότερα, έχομε (α) αρμοδιότητες κυβερνητικής λειτουργίας, που, κατά το Σύνταγμα, ανήκουν στον ΠτΔ, στην Κυβέρνηση και σε μέλη της Κυβέρνησης, και (β) αρμοδιότητες διοικητικής λειτουργίας, που ανήκουν σε όργανα της Διοίκησης (διοικητικές αρχές και υπηρεσίες).

 

(α) Οι αρμοδιότητες κυβερνητικής λειτουργίας, που αφαιρέθηκαν από την κυβέρνηση της Ελλάδας και παραχωρήθηκαν σε όργανα της ΕΕ και του ΔΝΤ, καθώς και στις κυβερνήσεις των Δανειστών, είναι διάχυτες στο Μνημόνιο σε συνδυασμό με διατάξεις της Σύμβασης.

 

Αναφέρομε ενδεικτικά κυβερνητικές αρμοδιότητες που παρέχονται σε ξένα όργανα, με βάση τις διατάξεις της Σύμβασης, άρθρα 3 (4) και (5), 4 και 10, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του Μνημονίου και συγκεκριμένα με τις διατάξεις:

 

1) του Μνημόνιου Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής [ΜΟΧΠ] (άρθρα I, ΙΙ, ΙΙΙ και ΙV), που ορίζουν και επιβάλλουν συγκεκριμένες υποχρεωτικές πολιτικές που ανήκουν κατά το Σύνταγμα στην κυβέρνηση, σε συνδυασμό με τους προσαρτημένους Πίνακες, που εξειδικεύουν και συγκεκριμενοποιούν τις πολιτικές αυτές,

 

2) του Μνημόνιου στις Συγκεκριμένες Προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής (ΣΠΟΠ ) [άρθρα 17 αρίθμηση αγγλικού κειμένου, λόγω προφανώς λανθασμένης αρίθμησης του ελληνικού κειμένου με τα τρία Παραρτήματα], που καθορίζουν ειδικούς όρους εφαρμογής της οικονομικής πολιτικής για τις εκταμιεύσεις των δανείων του ΤΜ, που προσδιορίζουν ειδικά στοιχεία κυβερνητικών αποφάσεων για την επίτευξη των σκοπών του όλου προγράμματος (καθορισμός ποσοτικών κριτηρίων απόδοσης και παρακολούθηση διαρθρωτικών στοιχείων αναφοράς ως προς τη μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος).

 

(β) Οι αρμοδιότητες διοικητικής λειτουργίας είναι:

 

1) αρμοδιότητες εκτέλεσης και εφαρμογής των αμέσως παραπάνω αποφάσεων κυβερνητικής λειτουργίας και των εκτελεστικών νόμων της Σύμβασης και του Μνημονίου, που ασκούνται με εκτελεστικές, κανονιστικές και ατομικές, διοικητικές πράξεις προκαθορισμένου περιεχομένου (προεδρικά διατάγματα, υπουργικές αποφάσεις, αποφάσεις άλλων οργάνων της διοίκησης) και

 

2) αρμοδιότητες ελέγχου, που ασκούν ήδη κατά ορισμένα χρονικά διαστήματα όργανα της Επιτροπής, της ΕΚΤ και του ΔΝΤ («τρόικα»).

 

¢ Όσον αφορά στη ΔΕΥΤΕΡΗ ΚΑΤΗΓΟΡΙΑ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ που αφαιρέθηκαν από την αποφασιστική αρμοδιότητα των νομοθετικών μας οργάνων, είναι όλοι εκείνοι οι νόμοι που έχουν ήδη εκδοθεί και θα εκδοθούν σε εκτέλεση των διατάξεων της Σύμβασης και του Μνημονίου που αναφέραμε ως αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας.

 

Αρμοδιότητες νομοθετικής λειτουργίας αποτελούν: αφενός μεν τα ευθέως αναφερόμενα αντικείμενα λειτουργίας του νομοθετικού σώματος [βλ. για παράδειγμα ΣΠΟΠ, 1 (vi), 3 (i)], αφετέρου δε οι νόμοι ή διατάξεις νόμου νομοθετικής κάλυψης όλων των μέτρων που επιβάλλουν υποχρεώσεις ή περιορίζουν δικαιώματα, που απαιτούνται από το Σύνταγμα.

 

Είναι φανερό ότι οι προβλεπόμενες στις Συμφωνίες Δανεισμού ή επιβαλλόμενες από αυτές νομοθετικές ρυθμίσεις δεν είναι ούτε μπορεί να είναι προϊόν της νομοθετικής βούλησης της Βουλής των Ελλήνων, αλλά των κυβερνήσεων των Δανειστών και των οργάνων εφαρμογής των Συμφωνιών Δανεισμού. Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί, ότι η υποχρεωτική, βάσει του άρθρου 14 (1) της Σύμβασης, υπαγωγή στο αγγλικό δίκαιο κάθε διαφοράς σχετικής με τις Συμφωνίες Δανεισμού, αποτελούν ρύθμιση που ανήκει στην ελληνική νομοθετική εξουσία.

 

¢ Όσον αφορά στην ΤΡΙΤΗ ΚΑΤΗΓΟΡΙΑ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ, που ανήκουν στα όργανα της δικαστικής λειτουργίας, οι διατάξεις του άρθρου 14 (2) και (3) συνιστούν μετάθεση δικαστικών αρμοδιοτήτων στο ΔΕΚ. Είναι αυτονόητο ότι εκείνες από τις παραπάνω αναφερόμενες αρμοδιότητες οργάνων του ελληνικού κράτους που μεταφέρονται σε όργανα της ΕΕ είναι ειδικές και νέες και δεν ανήκουν σε εκείνες που έχει ήδη μεταβιβάσει η Ελλάδα ως μέλος της Ένωσης και της Ευρωζώνης. Συνεπώς, η νέα αυτή παραχώρηση αρμοδιοτήτων απαιτεί και για τις αρμοδιότητες αυτές νέο κυρωτικό νόμο, βάσει του άρθρου 28 § 2 Συντάγματος.

 

Με βάση όσα αναπτύχθηκαν και το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 36 § 2 και 28 §§ 1 και 2, προκύπτει αβίαστα ότι, για την ολοκλήρωση της συνομολόγησης των Συμφωνιών Δανεισμού και για τη δεσμευτικότητά τους ως αναπόσπαστου μέρους του ελληνικού δικαίου, απαιτείται η ταυτόχρονη (unoactu) επικύρωση και κύρωση από την ολομέλεια της Βουλής με την πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών. Παρά ταύτα, η διαδικασία αυτή, που επιβάλλει το Σύνταγμα για να εξασφαλίζονται η πλήρης γνώση, η ουσιαστική συζήτηση και η σωστή πολιτική απόφαση της λαϊκής αντιπροσωπείας, δεν ακολουθήθηκε.

 

Αντί αυτού, στο πλαίσιο της όλης μεθόδευσης να εμφανιστεί νομιμοφανής, κατά το διεθνές και το εθνικό δίκαιο, η επιβολή των πρωτοφανούς βαρύτητας μέτρων που προβλέπουν οι Συμφωνίες Δανεισμού, θεσπίστηκαν οι διατάξεις των δύο εδαφίων της παραγράφου 9 του Άρθρου Μόνου του ν. 3847/2010, που αναφέραμε ήδη. Δηλαδή, καταργήθηκαν με κοινό νόμο η επικύρωση και η κύρωση των συνθηκών, που προβλέπει το Σύνταγμα, και υποκαταστάθηκαν με την απλή συζήτηση και ενημέρωση του αντιπροσωπευτικού σώματος. Αλλά όχι μόνο αυτό: μαζί με την κατάργηση της επικύρωσης και της κύρωσης της Βουλής, η εν λόγω τροπολογία όρισε ότι οι Συμφωνίες Δανεισμού «ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους». Δε χρειάζεται ιδιαίτερη επιστημονική θεμελίωση του ότι οι διατάξεις αυτές είναι κατάφωρα αντισυνταγματικές και ανυπόστατες.

 

3. ΤΟ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΩΝ ΣΥΜΦΩΝΙΩΝ ΔΑΝΕΙΣΜΟΥ ΑΠΟ ΤΗ ΣΚΟΠΙΑ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΘΕΜΕΛΙΩΔΩΝ ΑΡΧΩΝ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ

 

Οι διεθνείς συμφωνίες που συνιστούν το πλέγμα συστήματος των Συμφωνιών Δανεισμού (Σύμβαση, Μνημόνιο και Συμφωνία Έγκρισης του ΔΝΤ) αποτελούν την κατάληξη διαπραγματεύσεων της Ελλάδας, των κρατών-μελών της Ευρωζώνης και του ΔΝΤ. Ορισμένες φάσεις των διαπραγματεύσεων αυτών έγιναν γνωστές με τα πολιτικά κείμενα που δόθηκαν στη δημοσιότητα και επισυνάφθηκαν ως Παραρτήματα του ν. 3845/2010.

 

Όπως ανακοινώθηκε με τη «Δήλωση για τη στήριξη της Ελλάδας από τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης» της 11-4-2010τα εν λόγω κράτη είχαν «συμφωνήσει για τους όρους της χρηματοδοτικής στήριξης» της Ελλάδας, δηλαδή τουλάχιστον δώδεκα ημέρες πριν από την αίτηση της Ελλάδας για χρηματοδότηση μέσω διμερών δανείων από τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης και από το ΔΝΤ (που έχει ημερομηνία 23-4-2010), και σχεδόν ένα μήνα πριν από την ολοκλήρωση της σύναψης των Συμφωνιών Δανεισμού. Συνεπώς, υπήρξε σχετική άνεση χρόνου τόσο για την τήρηση των διαδικασιών σύναψης των Συμφωνιών Δανεισμού που απαιτεί το Σύνταγμα, όσο και για τον έλεγχο νομιμότητας των όρων τους.

 

Παρά τη σημασία των Συμφωνιών αυτών για την οικονομική υπόσταση της χώρας και παρά τους πρωτοφανείς σε είδος και βαρύτητα όρους που επιβλήθηκαν από τους Δανειστές, οι εν λόγω όροι έγιναν αποδεκτοί και οι Συμφωνίες Δανεισμούσυνήφθησαν, όπως αναπτύξαμε ήδη, χωρίς την προηγούμενη συζήτηση στη Βουλή και επικύρωση με νόμο του αντιπροσωπευτικού σώματος, κατά παράβαση της κοινοβουλευτικής και της αντιπροσωπευτικής αρχής του δημοκρατικού πολιτεύματος και του Συντάγματος.

 

Ανεξάρτητα, όμως, από αυτή την παράλειψη, ορισμένοι βασικοί όροι των Συμφωνιών παραβιάζουν, εκτός από το ελληνικό Σύνταγμα, θεμελιώδεις αρχές και κανόνες του διεθνούς και του ευρωπαϊκού δικαίου. Ορισμένοι, μάλιστα, από αυτούς είναι πρωτόγνωροι στο σύγχρονο διεθνές δίκαιο και υπερβαίνουν κάθε όριο δικαίου, που θα ήταν ανεκτό στο πεδίο των οικονομικών σχέσεων των κρατών μελών της διεθνούς κοινότητας, πολύ δε περισσότερο των οικονομικών σχέσεων των κρατών μελών της ΕΕ και ιδιαίτερα της Ευρωζώνης. Ας τους δούμε εγγύτερα:

 

α. Ο όρος παραίτησης της Ελλάδας από τις ασυλίες προστασίας της εθνικής κυριαρχίας της.

 

Σύμφωνα με το άρθρο 14 (5) της Σύμβασης, το Ελληνικό Κράτος παραιτείται «αμετάκλητα και άνευ όρων» από κάθε ασυλία που απολαύουν το ίδιο ή τα περιουσιακά του στοιχεία σε όλες τις νομικές διαδικασίες σε σχέση με τη Σύμβαση, στις οποίες (διαδικασίες) περιλαμβάνονται χωρίς περιορισμούς: η άσκηση αγωγής, κάθε δικαστική απόφαση ή άλλη διαταγή, η κατάσχεση, η αναστολή εκτέλεσης δικαστικής απόφασης, η προσωρινή διαταγή και η αναγκαστική εκτέλεση σε περιουσιακά στοιχεία στην έκταση που δεν απαγορεύεται από «αναγκαστικό νόμο». Στην εξίσου δεσμευτική για το Δανειολήπτη επεξήγηση του όρου αυτού στη Νομική Γνωμοδότηση των δύο Νομικών Συμβούλων του Κράτους διευκρινίζεται ότι: «Ούτε ο Δανειολήπτης, ούτε τα περιουσιακά του στοιχεία … έχουν ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας ή για άλλο λόγο», χωρίς, όμως, να αναφέρεται η εξαίρεση του «αναγκαστικού νόμου».

 

[Το κείμενο του όρου της Σύμβασης έχει ως εξής: «Με την παρούσα ο Δανειολήπτης αμετάκλητα και άνευ όρων παραιτείται από κάθε ασυλία που έχει ή πρόκειται να αποκτήσει, όσον αφορά τον ίδιο ή τα περιουσιακά του στοιχεία, από νομικές διαδικασίες σε σχέση με την παρούσα Σύμβαση, περιλαμβανομένων, χωρίς περιορισμούς, της ασυλίας όσον αφορά την άσκηση αγωγής, δικαστική απόφαση ή άλλη διαταγή, κατάσχεση, αναστολή εκτέλεσης δικαστικής απόφασης ή προσωρινή διαταγή, και όσον αφορά την εκτέλεση και επιβολή κατά των περιουσιακών στοιχείων του στο βαθμό που δεν το απαγορεύει αναγκαστικός νόμος». Ο όρος αυτός προσδιορίζεται επεξηγηματικά και βεβαιώνεται ως σύμφωνος με το ελληνικό δίκαιο στη Νομική Γνωμοδότηση ως εξής: «Ούτε ο Δανειολήπτης ούτε τα περιουσιακά του στοιχεία έχουν ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας ή διαφορετικά (στο αγγλικό κείμενο: "are immune on the grounds of sovereignty or otherwise"), λόγω δικαιοδοσίας, κατάσχεσης - συντηρητικής ή αναγκαστικής - ή αναγκαστικής εκτέλεσης σε σχέση με οποιαδήποτε ενέργεια ή διαδικασία σχετικά με τη Σύμβαση»]

 

Από πρώτη ανάγνωση διαπιστώνει κανείς ότι ο όρος αυτός είναι γενικότατος, με την έννοια ότι καλύπτει όλες τις κατηγορίες των ασυλιών, η δε γενικότητά του είναι expressis verbis διατυπωμένη με τη φράση δε «αμετάκλητα και άνευ όρων» αποκλείει κάθε δυνατότητα επιφύλαξης και εξαίρεσης. Τελειώνει, ωστόσο, το κείμενο του εν λόγω όρου με μια εξαίρεση της παραίτησης από κάθε είδους ασυλίας με τη διατύπωση: «στο βαθμό που δεν το απαγορεύει αναγκαστικός νόμος» (η αγγλική διατύπωση: "to theextent not prohibited by mandatory law"). Η εξαίρεση, όμως, είναι ασαφής, ενώ η σαφήνεια θα ήταν ουσιώδους σημασίας και απαραίτητη για την εφαρμογή του όρου.

 

Ο προσδιορισμός «αναγκαστικός νόμος» δεν αποτελεί σήμερα στο ελληνικό δίκαιο νομικό όρο. [Ο προσδιορισμός«αναγκαστικός νόμος» δεν αποτελεί νομικό όρο του ισχύοντος δικαίου. Ως επιστημονικός όρος ανήκει στην ιστορία του ελληνικού δικαίου. «Αναγκαστικοί νόμοι» ονομάζονταν σε παλαιότερα συνταγματικά συστήματα ή αυταρχικά καθεστώτα νομοθετήματα της εκτελεστικής εξουσίας, τα οποία είχαν ισχύ τυπικού νόμου. Στις σύγχρονες δημοκρατίες, έχει εκλείψει η κατηγορία αυτή].

 

Διαβάστε το υπόλοιπο της μελέτης του κ. Γιώργου Κασιμάτη στον παρακάτω σύνδεσμο: